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为什么汽车限购几乎是必然的?

 

我是一个法律人,按照惯例,我似乎应该和一大帮法律人一样,指责北上广深等城市的汽车限购政策属于对公民财产权、契约自由权的侵犯,或者至少也有违“公众参与、过程公开”的行政决策原则。可是作为一个俗人,我一向警惕任何宣称“不证自明”的东西,不管它是所谓基本权利还是普世原则。我思考的逻辑很简单:如果换作我是其中一市之市长,我会怎么做?

首先明确一个也许已成为共识的前提:相比城市的道路资源,机动车确实太多了。治堵因此成为必须面对的任务。既然不得不有所行动,接下来的问题就是:第一,什么方法治堵有效?第二,什么方法的成本较低?这里仅指政府的成本,主要包括两方面,一是经济成本,比如添置设备要有投入,限购会影响税入,提升油价会导致物价上涨等。二是政治成本,主要指因治堵而利益受损者的阻力。对城市管理者而言,任何一项治堵措施,都必须经受得住有效性和成本的检验。

这里特别需要强调政治成本。一项政策的出台,实质是对社会利益的调整。既得利益者如果面临利益损失,自然会有抵触甚至反抗。预期利益受损者也会权衡自身利益的大小作出相当的反应。最有可能的支持者,当然就是受益者。城市治堵,乍一看来似乎人人都是受益者,但是交通乃一典型的“公地”,没有一个人会认为自己开车与否对整个城市的交通有多大贡献,但要是限制自己开车,却是实实在在的损失。获益犹如抽丝剥茧,受损却如大河决堤。每一个人都知道治堵很重要,但是一旦动真格治堵,多数人首先感受到的却是利益受损。具体而言,利益相关者又可简单分为以下四类:第一类是有车族中的“土豪”,对于车辆数量、用车价格都不敏感,无论如何都会尽量选择开车。第二类是有车族中的“刚需”,不仅只有一台车,而且一旦油价、通行费或停车费过高,可能不得不减少开车。第三类是无车族中的“下一批”,有计划也有能力在不远的将来购车,但是限于各种条件没法在当下实施。第四类可谓无车族中的“公交命”,至少在可以预见的将来不会购车。

不同的治堵措施,显然对不同的群体影响不一样。然而决策者更关心的问题可能是:不同的群体,对决策过程以及政治版图有什么不同的影响?一个有些残酷但却很难否定的现实是,有车一族多属城市中产以上群体,是政治、经济、文化各界的中坚力量。无车一族,不管是“下一批”还是“公交命”,要么因为年龄尚小还处于攀登阶段,要么属于相对底层的人群。就话语权和政治影响力而言,有车族和无车族之间可谓天上地下。不仅如此,治堵对于有车族而言,相当于从其饭碗中夺肉;而对于无车族来说,顶多也就是告诉他们还得多吃几顿素菜。一个是硬抢,一个是延迟给付。两者对治堵措施的“痛感”是不一样的,其反应的激烈程度自然也有差别。简而言之,相比无车族来说,有车族遏阻治堵措施的力量更强、决心更大,因而更可能是决策者不敢轻易动刀的对象。既然如此,决策者的合理的选择就是:如果两种治堵措施效果差不多,优先选择得罪无车一族。

接下来看各种治堵措施的有效性问题。想要治堵,逻辑上不外乎两个方向:一是增加道路资源,二是减少上路车辆。前者受到自然空间、政府财力和建设速度等政府难以轻易控制的客观因素影响,决策者很难有所作为,因此唯一的选择几乎就是减少上路车辆。当然,直接做减法的难度也许太大,但至少要首先控制住上路车辆的增长速度,以便在修路和发展公共交通的同时,不至于让拥堵恶化到让城市难以正常运转的程度,此即所谓“以时间换空间”。而要阻止拥堵继续恶化,逻辑上也只有两种选择:一是让市民减少用车,二是控制新增车辆。双管齐下当然也是选择之一,不过为分析方便,我们暂不讨论这种情况。

先说让市民减少用车,常用手法无非是尾号限行,这已在全国多个城市施行。不过对于限行的效果,坊间却多有争议。一当面,限行但不限牌,加入有车一族者依然与日俱增,限行的效果很快被新增车辆抵消。另一方面,限行可能迫使有车一族买第二辆车,反过来还导致更堵。当然,并非每一个有车族都是“想买第二辆就买第二辆”的土豪,因此限行导致更堵之说似乎并无太多合理性。不过限行的政治成本也是显而易见。一周限行一天,市民也许还可咬咬牙忍受。要都像北京APEC期间那样单双号限行,而且还要常态化,谁也不知道会引发什么稳定问题。毕竟,私车早已进入寻常百姓家,更是诸多升斗小民谋生的基本工具,政府强制将其废掉一半武功,大概与强征民财、强抢民女也差不了太多。因此,除非到了极端时候,在一周一天尾号限行基础上加码的政策都不至于轻易出台。

另一个减少市民用车的手段,不外乎是增加用车成本,比如提高油价和停车费、征收拥堵费等。从舆论反映的民意看来,这似乎是最受国人支持的办法。不过仔细推敲,这条路似乎也不好走,主要原因就在于成本太高。一方面,要想减少拥堵,用车成本必须高到让有车“刚需”一族“肉疼”的程度,但这往往也会打击到公交、物流、商务用车等社会基本面,导致物价整体上涨,生活及商业成本整体提升,不利于经济发展。如果要将私家车主区别对待,不仅技术上难度太大,也给腐败和选择性执法留下空间。另一方面,提高油价需要全国联动,否则车主会“用脚投票”,跑到油价较低的地方加油。即使是提高城区停车费,也需要协调众多私人停车场所,并加大对违章停车的监管和处罚。至于征收拥堵费,则无疑需要相对完善的电子追踪技术和区域划分标准。所有这些都意味着不菲的成本,而且几乎肯定会多有缺陷和遗漏,一旦解决不好,治堵效果可能完全不明显。

不仅如此,不管是尾号限行还是提高用车成本,都还存在一个“打击面过大”的政治性麻烦。有车一族自然是首当其冲,尤其是其中的“刚需”群体。不过无车族中的“下一批”,同样也会因此感到压力,甚至可能导致购车计划大幅推迟。唯一的欢迎者,可能就是无车族中的“公交命”群体,不过他们的支持可能并不足以帮助决策者应付来自“土豪”、“刚需”和“下一批”等群体的政治压力。何况,“公交命”通常也是对物价上涨最为敏感的群体,一旦用车成本增加传递到消费品价格中,“公交命”可能也会产生动摇。

如此一来,似乎唯一的选择就是控制新增车辆,也即所谓限牌。受限牌影响最大者,无非是无车族中的“下一批”,一个以年轻人为主的正在积累财富的夹心群体。对于整个社会而言,他们就是未来的“土豪”和“刚需”,是社会中坚。可在决策者眼中,他们至少还没有同有车族一样,构成政治上足以让人投鼠忌器的制衡力量。他们中的大多数,可能都还在为房贷、父母、儿女乃至对象的事“压力山大”,没有多余的精力在政治上发出声音。换句话说,相比有车一族,“下一批”群体就是一个“软柿子”,不捏他们捏谁呢?

当然有人会说,限牌政策存在太多不公平,政府不能这样“嫌贫爱富”。但是问题在于,除有效性和成本之外,决策者可能根本不会太多考虑公平问题。公平与否并不能解决拥堵这一核心问题,也不能解决治堵措施的成本问题。何况,在道路资源使用权的竞争中,“先来者先得”本身就是市场的铁律,甚至本身就代表一种公平。社会和人生当中,又何尝不是处处如此?

既然决定要限牌,那接下来的问题就是:究竟应该公开讨论、提前公布,还是像深圳、杭州一样打“突袭战”?问题还是得回到有效性和成本那里去。以控制新增车辆为目标,显然是“突袭战”更为可取,否则必然会面临短时间内车辆暴增的尴尬,甚至导致城市交通在一段时间内急剧恶化乃至瘫痪。再说成本,“突袭战”的反对者是无车族中的“下一批”,但是即使给一个缓冲期间,仍然会有“下下一批”反对者。两者造成的阻力并无多大差别。既然成本差不多,效果却是高下立见,决策者显然会优先选择“突袭战”。

行文至此,我似乎在为各地政府的限牌做法进行辩护。这其实并非我的本意。我只是希望跳出各种唬人的“大词”的框架,站在决策者的立场设身处地想一想,权衡各种备选方案的优劣。我的结论也仅意味着,至少在决策者的立场上,突然执行限牌政策是最为理性的办法,是综合平衡有效性和成本之后的最佳选择。只不过,理性并不一定等同于正当,也不见得公平,甚至不见得合法。理性更多是一种事实判断,只讨论冰冷的现实,正当、公平和合法性则是价值判断和规范判断,难免带有太多主观甚至浪漫色彩。政治往往是冰冷的,因此,突然限牌的做法很可能是对的。

(原载《方圆》专栏)

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